از اواسط قرن نوزدهم تدریجا بنیان‌های مالی و اقتصادی کشورهای روس و انگلیس در ایران شکل گرفته بود. هجوم اقتصاد تجاری روسیه و انگلیس به ایران در دوره ناصری و مظفری که با تضعیف و نهایتا نابودی اقتصاد کشور و وابسته کردن آن به اقتصاد خارجی همراه بود، دولت ایران را در آستانه وقوع انقلاب مشروطیت در مضیقه شدید اقتصادی قرار داد.
به‌کارگیری سیاست‌های ویژه از سوی حکومت ناصری و مظفری (نظیر فروش املاک خالصه و اعطای امتیازات به کشورهای خارجی) نتوانست بار مالی حکومت قاجاری را بر دوش کشد. رقابت‌های تجاری-اقتصادی روس و انگلیس هم بیش از پیش اقتصاد داخلی را به تحلیل برد.
تاسیس بانک‌های استقراضی و شاهنشاهی توسط روس و انگلیس در ایران پیش از آنکه کمکی به اقتصاد بیمار کشور بکند، پایگاهی جهت رواج کالاهای این دو کشور در ایران و خروج نقدینگی کشور شد. از همان نخستین جلسات تشکیل مجلس دوره اول مشروطه، مذاکرات نمایندگان درباره مسائل مالی دولت در دستور کار آنها قرار گرفت. در این زمان که میرزانصرالله‌خان مشیرالدوله در راس دولت قرار داشت، در واقع مذاکراتی درباره اخذ وام با کشورهای دوگانه یاد شده به عمل آورده بود، اما از آنجا که مجلس تاسیس شده بود دولت مجبور به رایزنی با آن شد.
در واقع جو مجلس به گونه‌ای بود که نمایندگان با هرگونه دست‌اندازی مجدد خارجیان به کشور مخالفت می‌کردند و سعی داشتند در حد امکان در برآوردن نیازهای اعتباری دولت کمتر به منابع خارجی متوسل شوند. به همین دلیل به مخبرالسلطنه فشار آوردند تا تقاضای آنان را به اطلاع هیات دولت برساند. با این وجود دولت به این بهانه که فرصت چندانی برای باز پرداخت بدهی‌های خود ندارد، از ارسال عایدی و خرج دولت برای مجلس طفره رفت و رسیدگی به آن را به وقت دیگری موکول کرد.
با تشکیل مجلس و لزوم تصویب قراردادها از سوی این نهاد تازه تاسیس شده به نظر می‌رسد که دولت با مشکلات عدیده‌ای روبه‌رو شده بود. از مهم‌ترین ابتکارات مجلس در این برهه، تصمیم به تاسیس و تشکیل بانک ملی بود تا از این طریق، از یکسو نفوذ اقتصادی خارجیان در ایران کندتر شود و از سوی دیگر با پشتیبانی و تکیه بر عرق ملی تجار و ثروتمندان داخلی، مبلغ مورد درخواست دولت را از منابع داخلی تامین کند.
در میان نمایندگان اقشار مختلف، طبقه تجار رغبت بیشتری به تاسیس بانک ملی داشتند به‌ویژه اینکه با تمکن مالی که نسبت به سایر نمایندگان داشتند موضع‌گیری ایشان در این باره جدی‌تر می‌نمود. پیشنهاد داده شد اوراق قرضه ملی در اختیار افراد کشور قرار گیرد تا با سپردن سرمایه‌هایشان به بانک، پایه‌های مالی آن را تحکیم بخشند و حتی در گوشه و کنار کشور از این طرح نمایندگان استقبال به عمل آمد تا جایی که «چند نفر نیز لایحه‌هایی به مجلس فرستادند که بانک ملی تشکیل بدهید ما چند نفر گمنام یکصدهزار تومان فعلا موجود کرده‌ایم.»
تردیدی نیست که طرح تاسیس بانک ملی از جمله اقدامات مهم مجلس اول مشروطه بود اما اینکه در کوتاه‌مدت بتواند به مشکلات دولت پاسخ دهد و آن را از فشارهای مالی برهاند، نتوانست دولت وقت را قانع کند. دولت که از مذاکره مخبرالسلطنه با نمایندگان مجلس طرفی نبسته بود، ناصرالملک وزیر مالیه را مامور کرد تا تقاضاهای مالی خود را دوباره در مجلس مطرح کند. ناصرالملک پس از حضور در مجلس بر لزوم اخذ وام از دولتین روس و انگلیس تاکید ورزید.
وی شرایط پیشنهادی را که حاکی از پیش‌شرط‌های سنگین‌تری نسبت به دفعات قبل بود قرائت کرد. این بار دولت انگلیس علاوه بر وثیقه‌ها و رهن‌ها و شروط قبلی اداره ضرابخانه کشور را نیز بر تضمین‌های قبلی افزوده بود. از سوی دیگر دولت هم تقاضای خود را از چهارکرور به پنج کرور افزایش داده بود. با این حال هنوز نمایندگان، مصر به تشکیل بانک ملی بودند و در پاسخ به تقاضاهای مالی دولت وعده داد که «اگر صد کرور پول هم لازم باشد» تهیه خواهند کرد و از نماینده دولت یعنی ناصرالملک تقاضا کردند که دولت در تهیه پیش‌نویس و قانون‌نامه تاسیس بانک ملی با مجلسیان همکاری کند.
